«Институты социальной политики – очень большие слоны, которые медленно поворачиваются»
Ключевую роль в борьбе с пандемией сыграли социальные институты, системы здравоохранения и поддержания занятости. При этом коронакризис выявил их слабые места и обострил застарелые проблемы, нуждающиеся в реформировании. В дальнейшем многие страны вынуждены будут сокращать объем соцподдержки, но при этом на новый виток выйдет дискуссия о введении безусловного базового дохода, считают эксперты Высшей школы экономики.
Важно понять, вызовет ли коронакризис трансформацию или глубокую модернизацию институтов, считает заместитель руководителя департамента мировой экономики НИУ ВШЭ Наталия Супян. Она выступила модератором семинара «Станет ли пандемия COVID-19 источником трансформации социальных государств?», организованного факультетом мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ.
Заместитель директора Института социальной политики ВШЭ Оксана Синявская обратила внимание на популярность идеи о возможности обнулить прежние договоренности и радикально изменить систему социальной поддержки. Кризисы нередко служат толчком к новациям, но нельзя считать, что за ними в обязательном порядке последуют структурные серьезные реформы.
Правительства и международные финансовые организации в ходе текущего кризиса повторили меры, вводившиеся в 2008-2009 гг. Они исходили из того, что повышение социальных расходов положительно скажется на благосостоянии населения, и выход из пандемии может обойтись без системных реформ. Одним из главных вызовов стало быстрое распространение ограничений экономической, хозяйственной деятельности, одновременно вводились и меры поддержки населения и предприятий. Всего, по расчетам Института социальной политики ВШЭ, в мире были введены 1622 меры поддержки, большая часть их – это социальная помощь.
В тоже время, по данным Международной организации труда (МОТ), примерно половина антикризисных программ не применялись ранее. В частности, Швеция и Дания сосредоточились на оплачиваемых больничных, субсидировании зарплат и расходов на обучение, развивали сервисы психологической поддержки. Развитые страны чаще используют социальное страхование и меры поддержки рынка труда, страны со средним и низким уровнем развития – социальную поддержку.
В результате темпы роста социальных расходов во всех странах были выше, чем в 2008-2009 гг., программы помощи охватили больше людей. Во время второй волны пандемии применялись те же инструменты, но в меньшем объеме. Помощь колебалась в диапазоне от $6 на человека в бедных странах до $525 в развитых, но мигранты почти везде оказались вне систем поддержки. Пока с социальной точки зрения пандемию более успешно преодолели скандинавские страны и еще несколько государств.
На распространение пандемии и меры поддержки повлияло также доверие между людьми и населения к правительству. Доверие увеличило готовность следовать ограничениям.
На вызовы рынка труда отвечали двумя способами – субсидированием занятости в Европе и ростом пособий по безработице в США и ряде других стран. По мнению Оксаны Синявской, российские меры поддержки населения, несмотря на их ограниченность, сыграли положительную роль. Даже повышение пособий по безработице – это шаг вперед по сравнению с тем, что применялось раньше.
Соотношение затраченных ресурсов и динамики бедности и безработицы в России показывает, что реакция правительства на первую волну пандемии была эффективной
В ходе второй волны российская экономика не была закрыта на очередной локдаун, но платой за это стало повышение заболеваемости и смертности, отметила Оксана Синявская. Похоже реагировали страны, близкие к России по уровню жизни и развитию социальной сферы. Продолжать ограничительные меры и щедрую поддержку населения смогли только богатые страны, говорит эксперт Вышки. Большинство стран стали меньше субсидировать зарплаты, в дальнейшем ожидается сокращение социальных расходов из-за ужесточения бюджетных ограничений, что рискованно для стран со средним развитием. Растут также риски развития межпоколенческих разрывов: экономически во время кризиса больше пострадали более молодые когорты.
В более долгосрочной перспективе, по мнению Оксаны Синявской, вероятно движение к трансформации социальных государств. Изменения будут непростыми. «Институты социальной политики – очень большие слоны, которые медленно поворачиваются», – отметила она. В качестве примера эксперт привела социальное страхование, реформа которого станет возможной в новых условиях. При этом есть опасность, что изменения обернутся отказом от страхования в пользу социальной помощи и добровольных взносов, что может усилить незащищенность людей. Более сбалансированной Оксане Синявской представляется модель с увеличением инвестиций в непрерывное образование, совмещение работы с уходом за детьми и престарелыми.
Сейчас активизировалась также дискуссия о масштабах и адресности помощи. Например, гарантированный минимальный доход, введенный в Испании и некоторых развивающихся странах, позволил достаточно эффективно снизить бедность. Тем не менее, когда помощь оказывается всем, возникает вопрос справедливости. В частности, когда она предоставляется семьям с детьми без проверки нуждаемости, возникает проблема, почему ее получают те, кто в ней не нуждается.
Пандемия показала недостаточную эффективность международных институтов, в частности, Евросоюза и ООН. Надежды многих стран на помощь извне не оправдались, и все более очевидной становится ставка на национальные меры, отмечает также Оксана Синявская.
В целом, не стоит ожидать, что «пандемия станет источником немедленных системных реформ социальных государств». Она запустила «процесс их адаптации к новым вызовам и тому уровню неопределенности, с которой мы столкнулись», говорит эксперт. Нужно дождаться завершения пандемии и одновременно следить за динамикой социальных процессов, резюмировала она.
Супян Наталия Викторовна